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摘选自《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》(中国财政部、国务院发展研究中心和世界银行联合组织实施的研究成果)

 

  中国诸多经济领域向市场的转轨尚未完成。

  市场手段和非市场手段共同构成了对生产者和消费者的激励机制,政府、国有企业部门和民营部门的作用缺乏明确划分。中国要解决这些问题,必须加快结构性改革,建设基础稳固的市场经济体制,使国有企业部门专注于提供关键公共产品,充满活力的非国有部门为经济提供更多的动力。这个挑战的严峻程度可能超过人们的想象,因为还需要应对不少其它制约增长的因素,如全球经济不景气,劳动力的减少和老龄化等。

  由于国有企业所处的特殊地位,与其他国家相比,政府与国有企业的密切联系在中国是一个更为复杂的问题。某些现行政策事实上仍然有利于国有企业(尽管名义上可能并非如此),特别是那些与政府关系密切的国有企业。国有企业官员更易与政府官员形成互惠关系,提供政府官员的非正式指导。相应的,在获得银行信贷和其他重要的投入品、优厚的商业机会时,往往会处于优先的位置,有时还会收到免于竞争的保护。但这些做法阻碍了新企业的加入,削弱了竞争和创新。有些国有企业跨越原先设定的经营范围,如投资于房地产和影子银行系统,把利润保留下来并且用于投资,但受到的外部控制或监管却有限。

  中国政府实施了大量错综复杂的产业政策,由政府各层级的不同机构负责。有的政府机构热衷于推行产业政策,将其看成是计划手段的替代物,实施中往往着眼于国有企业的大规模投资,而不习惯于借助市场力量和民营企业的能动性来达到同样目的。

  2006年,中国确立了关系国家安全从而需要国有资本保持“绝对控制”的7大战略部门,即军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航以及航运。

  中国政府还确定了若干“基础性和支柱性”产业,包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、基本金属和化工等。在这些领域中,要求国有资本保持“较强控制力”。进入这些产业的正式门槛可能并不高,但民营部门往往感受到自身进入不受欢迎的非正式阻力。如果加上并非一视同仁的监管措施,就会遏制民营部门增长和发展,弱化创新与创造力,减缓生产力水平提高。

  国有企业改革面临两个方面的挑战:其一,公共资源如何得到最好的利用;其二,国有资本管理如何由现有体制过渡到新的体制,以满足中国已确定的长远发展战略目标的需要。

  第一项挑战的对策可以简单化;即作为一种公共资源的国有资本应当主要或完全用于提供公共产品——其生产和消费能产生正的外部效应。公共产品的范围可以是一个相当长的序列,从国防产品、基础设施、社会保障、到基础研发活动、保障房、能源供给、交通、邮政等。重要的是,有许多政府采购公共产品的领域,应当鼓励民营企业与国有股权比重多少不等的企业同时参与提供给公共产品,它们之间的竞争将有利于公共产品降低成本、提高质量。

  第二个问题的对策则不那么简单。

  首先要加快推进国有企业股权的证券化(在上市的国有企业,资产的价值是已知的)。这将为国有企业通过一系列措施深化改革创造条件,这些措施包括所有权和经营权的分开、定期披露信息、推行外部审计等。

  然后,政府可以考虑设立一个或多个国有资本管理公司或投资基金,由它们作为所对应企业中的国有资本持股者,并在金融市场上实施专业化管理和交易。一部分国有资本可直接划拨给国家社保基金,以其收益用于弥补未来社会保障支付需要。不同的公司或基金分工负责特定的领域。随着时间推移,它们可以作为政府代表,逐步实现资产的优化组合。国有资本的红利收入应该有资本管理公司或投资基金上缴财政,并逐步纳入一个扩展的预算体系。

  尽管上述提出的国有资本管理公司或投资基金的具体运作细节尚待进一步研究,但重要的是尽早确定关键原则。例如,国资委的职能应该限定于政策制定和监督,而资产管理的具体职能应该由管理公司或投资基金履行。

  另外,应重新定位于政府的角色。政府应该鼓励民营企业参与提供公共产品,政府采购应进一步对民营企业开放。在存在自然垄断的部门(如铁路运输部门),国有企业应接受独立而严格的监督,以确保缺乏竞争不会导致垄断定价和滥用市场力量损害下游产业的行为。政府还需采取其他措施来保障竞争环境的公平,特别是大企业和小企业之间、国有企业与非国有企业之间的公平——重点是在法律和规章以及获得国有银行信贷等方面。同时还需要对中国的各种“产业政策”进行重新审视和现代化改造,以使之有利于充满活力的新兴产业中的企业成长,促进资源优化配置和创新活力的焕发。

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马安越

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自由而无用的灵魂

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